尹 德 立

　　“科学发展观”作为一个伟大的理论创新体系，是领导新中国走过60年奋斗历程的中国共产党对社会进步作出的一个伟大历史贡献。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。提出科学发展观当然重要，但落实科学发展观则更为重要。当前，全国上下正积极开展深入学习实践科学发展观活动，人民政协作为我国民主制度格局中“协商民主”的主要载体，对学习实践科学发展观自然负有非常重要的使命。我认为，切实搞好“政治协商‘三在前三在先’”就是人民政协在学习实践科学发展观，推动社会经济又好又快发展历程中的本职责任和重大使命。政治协商“三在前三在先”，是近年来中共中央及各省、市党委总结建国以来，特别是改革开放以来的实践经验而形成的一个重要决策。它包括：重大决策要协商在党委决策之前，人大通过之前，政府实施之前；制订经济和社会发展中长期规划要先协商后决策，对重大人事安排和关于人民群众切身利益的重大问题要先协商后决定，制定重要地方性政府法规要先协商后通过。无疑，政治协商“三在前三在先”，对社会经济的科学发展，具有极其深远、重大的政治保障意义。
　　一、没有政治协商“三在前三在先”就难有科学发展
　　在实践中，看“发展”是否“科学”，一要看发展动机是否正确，二要看发展结构是否健康，三要看发展方法是否对头。而这些要素的形成过程是动态的、复杂的、人为的。在我国现行政治体制下，党委、政府具有绝对决策与执政权威，那么，决策执政权威人士的决策执政意志，是否都与科学发展求诉完全吻合？无论从哲学视野还是从实践视角看，其吻合只是相对的，不完全吻合则是绝对的。可见，决策执政者作出的决策执政行为，是需要监督和调控的。那么，通过什么方法来对决策执政行为有效监督和调控呢？政治协商“三在前三在先”，应该是一项极其值得期待的政治改革尝试。通过这一方法，就可能对决策执政者违背科学发展规律的决策和选择实施有力的监督和调控。
　　检视以往各类决策执政失误的教训，不外用了些不适宜的人，做了些不适当的决策，干了些“背着桡片赶船”的蠢事。这样的失误越多，科学发展就越受挫折！如果严格实行了政治协商“三在前三在先”，这种失误就可能减少到最低限度。我们所以说没有政治协商“三在前三在先”就难有科学发展，理由由此可推。
按政治协商“三在前”的要求，其一，重大决策要协商在党委决策之前，那么党委就能在决策之前听到更多的建设性意见，尤其是来自社会各界人士与民意代表的意见，这些意见，很多是领导平时不容易听到和想到的，有了这些意见作参考，党委作出的决策就有可能是更为科学的决策。其二，重大决策要协商在人大通过之前，人大通过的决议具有法律效力，一旦形成则不可更改，那么，把好人大“通过”关，则需要“在前协商”，充分采纳社会智囊、精英团队的见地，慎重地行使“通过权”，避免在法定权力之下，作出有违科学发展初衷的决议。其三，重大决策要协商在政府实施之前，就是在执行环节之前实行“在前协商”，避免错误决策成为既成事实。若在上述执政三环节中严格实施了“在前协商”，可以肯定，我们就会找到最为科学的发展路径。
　　按政治协商 “三在先”的要求，其一，制订经济和社会发展中长期规划要实现先协商后决策，这样就可以保障中长期规划建立在符合社情民意的坚实基础上，就可以避免因短期行为或政绩求诉造成人为失误、反复或浪费。其二，对重大人事安排和关乎人民群众切身利益的重大问题要实现先协商后决定，这样才能真正体现人民当家作主的政治理念，才能保障执政集团由可以代表人民与国家利益的人员组成，也才能永葆我们党始终代表最广大人民群众根本利益的性质。其三，制定重要地方性政府法规要实现先协商后通过，地方性政策法规最直接关系到地方群众的切身利益，最容易产生对国家政策法规的执行偏差，也最容易掺入地方官员的个人意志，对此实行“在先协商”，才可能更多地避免地方官员意志妨碍社会经济科学发展的问题出现。
　　二、坚持政治协商“三在前三在先”必须靠刚性制度
　　坚持政治协商“三在前三在先”制度的微观必要性，在于党委、人大、政府领导个体无论怎样优秀，也会难免意有所私、判有所误、学有所偏、才有所限；而其宏观必要性在于政治经济全球化、信息化、高速化时代已经到来，决策判断更需要讲求周密性、精准性、科学性和效率性。“在前协商”与“在先协商”的重要价值在于为执政者的思考与行为多加一道保险，一道坚决走科学发展之路的政治保险。我们要看到，在“在前协商”与“在先协商”执行过程中，是很容易产生如下几种偏向的：一是“协商动机”不足；二是“协商节奏”不对；三是“协商音效”不够。
　　所谓“协商动机”不足，主要是党委、人大、政府方面对于“在前协商”与“在先协商”的重要意义认识不足，缺乏自觉动机。他们有的认为这是添乱，有的认为这是分权，有的认为这是作秀。如此认识，必然导致对这项工作思想上无位置，日程上不体现，操作中不考虑，考评时摆姿势。所谓“协商节奏”不对，就是在实施政治协商过程中，节奏不对点、不科学，或协商不在前不在先，而是在决策决定或实施进行中甚至进行后；或采用“几场麦子一场打”的办法，不是分别与党委、人大、政府专题协商，而是采用联席会议方式，走一个协商过场。其实执政实践活动是一个复杂而有阶段性的过程，“协商主体”不可能对各个执政层面上的问题“一次性打包”思考成熟，无论从逻辑上还是从实践上看，“一次性打包”思考总是难以保证严密性和科学性的，政治谋划只宜一阶段一阶段的分段进行，只有“协商节奏”与“执政运作节奏”相匹配，工作才会有实效。所谓“协商音效”不够，就是协商主体的实际话语权为传统的权势场所抑制，中国数千年“君权至上”的传统遗留下一种与现代民主格格不入的毒素，那就是“官本位”，如果居要职者不做“官本位”的自觉叛逆，那么参与协商的政治力量个体就会瞻前顾后、谨言慎辞、如履薄冰，就不敢理直气壮把重要意见发表出来，就不敢坚持监督、批评和矫正的姿态。这样的协商即使再怎样“在前在先”也是没有实际意义的，只能是走过场、作秀。
　　政治经验证明，要真正搞好政治协商“三在前三在先”，必须靠刚性制度来保证。首先，要建立“必须协商”的刚性制度；其次，要建立“确保在前”的刚性制度；再次，要建立“分别协商”的刚性制度。“必须协商”，就是对中央明确要求进行“在先协商”的重大事项，必须用制度的方式明确规定下来，确实建立凡大事必经“政治协商”这样一种氛围与常规，要确立合理的协商程序，形成积极可行的协商机制。“确保在前”就是一定要把政治协商安排在重大执政动作之前，不能“晚点”，不能搞“过去时”，如果没有经过“在先协商”，执政行为出现失误，导致严重后果，协商主体有责任行使问责权。“分别协商”就是不要搞“一锅煮”，人民政协要就规定的大事要事与党委、人大、政府分层次、分阶段协商，在协商之前，党委、人大、政府应将有关事项通过合适的方式预先通报给人民政协组织，以便政协组织充分调研，集思广益，认真准备，胸有成竹。
　　中央力推的政治协商“三在前三在先”措施实际上是一种执政机制的改革，是共产党一党执政体制下，确保执政安全与质量的一种创新，是对官僚弊端的再次革命。实施中肯定有阻力、有阵痛、有风险，但随着历史的推进，随着科学发展成为时代的主旋律，我国已经到了确实需要建立健全一种新的执政机制的时候了。
　　三、搞好政治协商“三在前三在先”关键是政协要“强”
　　西方政治的“三权分立”往往被饱经民主饥渴的人群奉为圭皋，而我国国情要求，现在中国只适宜推行共产党执政、多党合作的政治体制。那么，这样的执政体制怎样才能确保比西方“三权分立”体制更加优越呢？“政治协商‘三在前三在先’”就是一个很好的法宝。这个法宝灵不灵，一方面当然要看党委、人大、政府是否真心用这个法宝、真诚服这个法宝，但更关键的一个方面是人民政协自身是否“强”。如果这里的人民政协组织不很“强”，没有“七十二般变化”，给你一条“金箍棒”又能怎样？不是舞它不动，就是用它添乱。首先使政治协商主体成为可以信赖的社会经济发展“高参”、“强手”，是确保政治协商“三在前三在先”不负时代厚望的第一前提。“在前协商在先协商”是一种权力，但更是一种责任，所以，我们需要以对共产党执政大业高度负责的立场来抓强自身。
　　人民政协抓“强”自身的内涵可包括哪些呢？我以为主要是要使政协委员队伍整体上成为“通识”、“通才”、“通慧”。所谓“通识”，就是通晓各方意志、融通各类学识、汇集各界共识的专家，他要具有纵观风云、明察巨细的气质，这是确保“政治协商”质量的基本前提。所谓“通才”，就是懂得各行各业、各门各科要领的行家，即常人所说的“百事通”，这样才能确保政治协商的“在行（háng）性”。所谓“通慧”，就是具备各种智慧和社会经济灵感的智者，他能对各种社情民意作出智慧化反映，也能对“官方”执政行为作出通慧性判断，这样才能确保政治协商的“及时性”和成功率。
　　当然，政协队伍中的任何一个个体都难以全部达到这“三通”，这就给人民政协组织提出了一个重大任务，那就是要打造“三通”的委员团队。要完成这个任务，起码要做好以下几个方面的有效运作：一是广罗人才。各党派、各界别、各行当、各门类的优秀人才要最大限度集结在政协组织之中，这些“人才”要尽可能有学识、有专长、有思想、有道德、有责任感、有勇气。二是不懈学习。没有任何一个人才是天生的、既成的、自然保质的，人才需要培养、锻造、历炼，学习是造就人才的第一抓手，越是发展的时代，越是需要强化学习；学习是多方面的，不是单单学理论、学书本，而还要学三百六十行，学经世济用等。三是打造合力。委员个人水平再高，也不一定会比党委、人大、政府领导们高明多少，那么，你怎样才能有水平有能力去为主要执政者出主意、想办法，去发现和建设性地纠正他们的偏差或不当呢？那就是你必须在各自智慧才具的基础上，集思广益，汇集民智民意，形成集体智慧，如此才可能堪当大任。四是内部协商领先。在参与“三在前三在先”协商之前，政协组织应该在内部组织专题研究和协商，要广泛、慎重听取相关方面的不同意见，要组织讨论甚至争论，这样才能对将要提出协商的问题有充分地思考、论证和判断。进而，政治协商“三在前三在先”才能在落实科学发展观的伟大历史进程中，发挥党和人民所共同期待的积极作用。

（作者系县政协常委、作协主席，此论文被《湘声报》全文刊载，并获省政协优秀论文三等奖）